關于住建部《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（征求意見稿）》的評析解讀

關于住建部《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（征求意見稿）》的評析解讀

?

? ?編者按：2021年8月10日，中華人民共和國住房和城鄉建設部在官網發布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（征求意見稿）》（以下簡稱“通知征求意見稿”）向社會公開征求意見。針對住建部通知征求意見稿的主要內容、意義以及相關后續影響，筆者嘗試進行評析解讀，鑒于個人認識局限性，可能存在理解錯漏，歡迎批評指正。

?

一、《通知征求意見稿》強調城市更新上升為國家戰略，但絕非簡單的拆舊建新，也不是房地產開發，而應為城市轉型升級發展賦能

? ?國內城市更新自20世紀80年代從深圳開始發端，逐漸向周邊省市進行輻射影響，但也僅限于經濟發展程度相對較高地區，尚未在全國形成規模之勢。如今城市更新是國家作出的重要決策部署，是“十四五”規劃綱要的重大項目，已上升為國家戰略。

? ?2020年10月，中國共產黨第十九屆中央委員會召開第五次全體會議，聽取和討論了習近平總書記作的工作報告，審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確提出實施城市更新行動。2021年兩會政府工作報告中明確提出要實施城市更新行動，2021年3月發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中，提出要加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。

? ?在黨中央、國務院政策加持下，各地積極推進實施城市更新行動，紛紛出臺城市更新相應實施方案或者行動計劃。在實施過程中，城市更新卻逐漸“變味”。大多數地區仍然沿用房地產開發思維，將城市更新簡單地理解為拆舊建新，不過是另一種方式的房地產開發，從而也催生了一柄隨意拆除老舊建筑、變相抬高房價及租金價格的“達摩克里斯之劍”。“十四五”規劃綱要提及，要加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。《通知征求意見稿》明確強調，城市更新上升為國家戰略后，要積極穩妥實施城市更新行動，避免過度房地產化、大拆大建，探索可持續更新模式，穩妥推進城市改造提升。換言之，城市更新絕非簡單的拆舊建新，也不是房地產開發。因此，積極穩妥推進城市更新行動首先必須摒棄房地產開發思維，謹防城市更新過度地產化，全部推倒重建再度透支土地紅利。其次，在實施城市更新行動中要善于緊扣城市更新的內核，擅于抓住城市更新的風口，補齊城市發展中遺留的市政、交通、衛生、教育、安全、文化等短板，統籌規劃建設管理，提升城市品質，從而為城市轉型升級高質量發展賦能。

?

二、《通知征求意見稿》實施城市更新應防止城市更新變相哄抬房價、租金價格，有利于增加城市更新的認同感和獲得感

? ?推進和實施城市更新在于轉變城市發展方式、補足城市公共配套功能短板，提升城市品質，促進城市發展。因此，實施城市更新行動應是讓城市更新發展更加精細化、注重城市發展質量，讓城市居民生活更美好。但在城市更新實施過程中，一方面城市更新拆遷涌現不少千萬富翁，另一方面片區城中村拆遷導致大量的城中村租住居民大規模搬遷，房屋租金價格攀升，最終房價、租金價格抬高，從而大大降低了城市更新的社會實效，缺乏認同感和獲得感。

? ?如此而言，城市更新并未讓生活更美好，反而讓房價、租金更高，也就加劇了購房難、租房難等新的問題。有鑒于此，《通知征求意見稿》提出劃定城市更新底線，防止城市更新過度地產化以致于變形走樣，并強調要嚴格控制大規模拆除、增建,控制大規模搬遷，要確保租賃市場供需平衡。筆者認為《通知征求意見稿》這些要求和內容有利于防止和減少城市更新拆舊建新帶來的變相提高房價、租金價格的弊病，有利于提升城市居民對于城市更新更新的認同感和獲得感。

?

三、《通知征求意見稿》通過多項要求明確城市更新兼具“公益屬性”，應彰顯社會價值和公共利益

作為社會主義先行示范區的深圳，亦是國內城市更新發源地，早在2012年出臺的《深圳市城市更新辦法實施細則》中便提出城市更新單元應“無償移交給政府，用于建設城市基礎設施、公共服務設施或者城市公共利益項目等的獨立用地應當大于3000平方米且不小于拆除范圍用地面積的15%。”因此，城市更新自從國內發展開始便自帶“公益屬性”。

? ?從“十四五”規劃綱要對于實施城市更新行動的部署得知，城市更新的目標之一在于推動城市空間結構優化和品質提升。《通知征求意見稿》明確城市更新應保留歷史文化建筑、最大限度保持老城格局、延續城市特色風貌、補足公共設施功能短板。由此可見城市更新“公益屬性”的底色十足。

? ?筆者認為，從住建部《通知征求意見稿》對于城市更新的豐富內涵進行了演繹，明確提出城市更新要補足公共基礎服務設施、防災安全、綠化等城市功能短板，要保留歷史文化建筑、傳承城市文脈。換言之，在“十四五”規劃建設中，《通知征求意見稿》要求，作為國家重大工程項目，城市更新應彰顯社會價值，兼顧社會公益，從而促進城市發展方式的轉變，城市社會價值、文化價值和經濟價值的綜合提升。

?

四、《通知征求意見稿》有利于引導和促進有機更新

? ?深圳的城市更新在發展之初，亦是追求大規模推倒重建、成片區的拆舊建新、提升建筑容積，以加強對存量用地的開發和利用。2019年《深圳市城市更新“十三五”規劃的通知》出臺，深圳的城市更新不再只是強調推倒重建，亦注重綜合整治。上海、北京在制定關于推進城市更新的政策規定中，亦強調對老舊住宅區進行綜合整治和有機更新。

? ?《通知征求意見稿》明確提出要堅持劃定底線，防止城市更新變形走樣，嚴格控制大規模拆舊建新、嚴格控制大規模搬遷。筆者認為《通知征求意見稿》的這些內容，有利于引導城市更新發展方式從大規模拆舊建新向綜合整治、有機更新方向轉變和發展。筆者認為，我們可以大膽地預測，隨著對于城市更新發展認識的不斷深化、政策法規不斷完善，隨著城市更新有機更新的深入，城市更新將在全國范圍內迎來高質量發展的階段。

? ?住建部此次公布的《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》雖為征求意見稿，相應各項規定條款、內容要求也僅為框架性。但是，筆者認為這并不妨礙住建部該份通知對于國內城市更新后續實施在宏觀上產生重要而深遠的影響，亦將影響城市更新在全國的進一步推廣和深化。城市更新是城市發展到一定階段的必要要求，將城市更新上升為國家戰略，統籌城市規劃建設管理，推動城市空間結構優化和品質提升，促進城市轉型升級發展既需要頂層的政策法規設計，也需要各部門、各地區的細化規范性文件配套。隨著城市更新規制的頂層設計出臺，城市更新政策法規將逐漸完善，城市更新發展的經驗亦會不斷被借鑒和總結，城市更新真正促進城市轉型升級發展，讓城市居民生活更加美好！

?