監理事故調查報告可進行訴訟了！

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行再127號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：xxxxxx監理咨詢有限公司。住所地：安徽省合肥市高新區寧西路16號安徽凱創電子科技股份有限公司辦公樓119號。

法定代表人：吳明淏，該公司總經理。

委托訴訟代理人：凌鐵牛，安徽思正律師事務所律師。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：湖北省松滋市人民政府。住所地：湖北省松滋市新江口鎮環湖路*號。

法定代表人：伍昌軍，該市人民政府市長。

再審申請人xxxxxx監理咨詢有限公司（以下簡稱xx公司）因訴湖北省松滋市人民政府（以下簡稱松滋市政府）行政批復一案，不服湖北省高級人民法院于2016年3月16日作出的（2016）鄂行終51號行政裁定，向本院申請再審。本院于2018年6月28日作出（2017）最高法行申6701號行政裁定，提審本案。提審后，本院依法組成由審判員黃永維、審判員王振宇、審判員李緯華參加的合議庭，對本案進行了審理。本案現已審理終結。

xx公司向湖北省荊州市中級人民法院起訴稱，其因不服松滋市安全生產監督管理局（以下簡稱松滋市安監局）（松）安監管罰〔2014〕4024-3號行政處罰決定（以下簡稱4024-3號處罰決定），于2015年2月2日向該局上級主管部門荊州市安全生產監督管理局（以下簡稱荊州市安監局）申請行政復議。2015年3月16日，在復議機關主持其與松滋市安監局面談的情況下首次看到《松滋市堰西面館“9·9”天然氣爆燃事故調查報告》（以下簡稱《調查報告》）及松滋市政府松政函〔2014〕62號《關于松滋市堰西面館“9·9”天然氣爆燃事故調查報告的批復》（以下簡稱62號批復）。其后，荊州市安監局于2015年4月28日作出（荊）安監行復決〔2015〕1號行政復議決定，維持了該處罰決定。其認為該事故發生的最直接原因，是因該事故現場施工人員未經入戶申報且違規打開氣閥并帶氣作業導致的。該行為的防范不能一味強求所謂增加監理人員逐戶做現場全程旁站監理來達到。松滋市政府在未對《調查報告》做必要審慎審查的情況下，斷然作出62號批復實屬不當。故請求撤銷松滋市政府作出的62號批復。

湖北省荊州市中級人民法院一審查明：2014年9月9日，松滋市賽洛天然氣有限公司管道工程外包方xxxxxxxxxx有限公司施工人員在對新江口鎮堰西路31號“堰西面館”早餐店實施天然氣管道入戶安裝過程中，發生天然氣爆炸事故。根據《中華人民共和國安全生產法》和《生產安全事故報告和調查處理條例》（國務院第493號令，以下簡稱《條例》）的規定，松滋市政府批準成立了由松滋市安監局、松滋市公安局、松滋市監察局、松滋市質監局等有關單位參加的松滋市堰西面館“9·9”天然氣爆燃事故調查組。該調查組于2014年10月27日作出了《調查報告》。該調查報告內容涉及對xx公司的責任認定及處理建議，即認定xx公司在施工現場存在安全監管缺失，對事故的發生負有責任。根據《條例》第三十七條第一項的規定，建議松滋市安監局對xx公司處以人民幣12萬元的罰款。同時，松滋市安監局向松滋市政府呈報了該事故調查報告的請示（松安監〔2014〕47號）。松滋市政府于2014年10月30日作出62號批復，同意事故調查組對有關責任單位和有關責任人員的責任分析和處理意見。2014年12月5日，松滋市安監局作出4024-3號處罰決定，決定給予國漢公司罰款人民幣12萬元的行政處罰。xx公司于2015年4月2日向荊州市安監局申請行政復議。2015年4月28日，荊州市安監局作出（荊）安監行復決〔2015〕1號行政復議決定，維持了4024-3號處罰決定。xx公司不服62號批復，于2015年5月13日向荊州市人民政府申請行政復議。荊州市人民政府于2015年5月18日作出荊政復函〔2015〕6號行政復議決定，認為松滋市政府作出的該批復是行政機關的內部行為，不屬于行政復議范圍，決定不予受理。

一審法院認為，松滋市政府于2014年10月30日作出的62號批復是上下級機關之間的內部行政指導性公文，未向xx公司送達，不具備強制效力。該批復作出后，松滋市安監局作出了4024-3號處罰決定。該處罰決定對xx公司權利義務產生了直接影響。xx公司不服，可就該處罰決定采取相應的救濟措施。松滋市政府對事故調查報告作出的批復是行政機關的內部指導行為，沒有外化，不具有可訴性。對該行為不服提起訴訟的，不屬于行政審判的受案范圍。據此依照《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條第二款第四項、第六十三條第一款第二項之規定，作出(2015)鄂荊州中行初字第00015號行政裁定，駁回xx公司的起訴。

湖北省高級人民法院二審對一審法院查明的事實予以確認。二審法院認為，松滋市政府對松滋市安監局的請示作出62號批復是行政機關上下級之間的內部指導行為，該批復未向xx公司送達，不具備強制力。松滋市安監局作出的4024-3號處罰決定是對xx公司權利義務產生直接影響的具體行政行為，xx公司可就該處罰決定提起行政訴訟。根據《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條第二款的規定，xx公司起訴要求撤銷松滋市政府作出的62號批復，依法不屬于行政訴訟的受案范圍。一審法院裁定駁回xx公司的起訴并無不當。據此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

再審申請人xx公司向本院申請再審稱，1.本案應屬人民法院行政案件受理審查范圍，一、二審裁定均應依法撤銷。松滋市安監局依據62號批復所批準的《調查報告》關于其責任的部分，作出4024-3號處罰決定，給予其罰款人民幣12萬元。該批復已外化，對其合法權益產生實際影響，應屬行政訴訟的受理審查范圍。一、二審裁定不支持其就本案的起訴明顯不當，應予依法撤銷。2.松滋市政府在62號批復中對其作出的有關批復行為，事實不清、證據不足、適用法律不當，應予依法撤銷。該批復及所批準的《調查報告》均未述明認定其具有涉案行為的證據材料，及認定涉案行為構成事故間接原因、其對事故發生負有間接責任的法律依據。事故發生的最直接人為原因，是因事故工程外包方現場施工人員在其監理人員毫不知情的情況下，未經入戶申報進入該戶施工，且違規打開氣閥并帶氣作業導致。事故發生所在規劃區域的其他施工現場并未出現該事故所呈現的相同或類似的系列違規行為。故請求撤銷一、二審裁定，撤銷62號批復中對其作出的有關批復行為。

再審被申請人松滋市政府辯稱，1.xx公司所訴62號批復是其依法作出的內部行政行為，并未對xx公司的權利義務產生實際影響。其作出62號批復符合《條例》關于事故調查處理的相關法定程序。松滋市安監局依據該批復，依照法定權限和程序已對xx公司作出4024-3號處罰決定，62號批復并未外化。對xx公司權利產生實際影響的是該處罰決定。2.關于本案的法律適用。在一、二審法院的審理過程中，其一直認為62號批復未對xx公司的權利義務產生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。原審法院適用《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條第二款的相關規定，對其觀點予以支持。自2018年2月8日起施行的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款也規定，“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：……（五）行政機關作出的不產生外部法律效力的行為”。該新增條款可視為對原相關條文的肯定和補充。3.關于xx公司權利的救濟。xx公司如認為其合法權益受到侵害，應當針對松滋市安監局的4024-3號處罰決定向相關部門申請行政復議或提起行政訴訟。且xx公司已對該處罰決定向荊州市安監局申請了行政復議，之后又向荊州市沙市區人民法院提起了行政訴訟。故請求支持其觀點，依法裁判。

本院經審理對一、二審法院查明的事實予以確認。

本院認為，再審申請人xx公司對再審被申請人松滋市政府所作62號批復提起訴訟，本案的核心爭議是該批復是否屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。依照當時有效的《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條的規定，公民、法人或其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于行政訴訟的受案范圍，對公民、法人或其他組織權利義務不產生實際影響的行為則不屬于行政訴訟的受案范圍。通常而言，上級行政機關基于下級行政機關的請示所作批復在性質上屬于上下級行政機關之間的內部行為，并不直接對外產生法律效果，不屬于可訴的行政行為范疇。但判斷上級行政機關所作批復是否可訴,根本上取決于其是否直接對公民、法人或其他組織權利義務產生實際影響。按照《條例》第十九條第二款、第二十五條、第二十九條、第三十條第一款的規定，一般事故的調查由縣級人民政府負責，其可以直接組織事故調查組進行調查，也可以授權或委托有關部門組織事故調查組進行調查。事故調查組履行的職責包括認定事故性質和事故責任。事故責任的認定是事故調查組提交的事故調查報告應當包括的內容。《條例》第三十二條第一款、第二款規定，一般事故處理的基本程序為，先由負責事故調查的人民政府對事故調查報告作出批復，然后由有關機關按照人民政府的批復，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發生單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。從上述規定看，縣級人民政府對一般事故調查報告的批復，雖從形式上看是上級行政機關對下級行政機關所作，但其認定了事故責任，且這種認定具有公定力和約束力，對公民、法人或其他組織的合法權益可能產生不利影響，故根據上述規定所作批復具有可訴性。本案中，62號批復系再審被申請人依法行使法定職權作出。該批復對《調查報告》予以同意及要求松滋市安監局落實對相關責任單位的處理意見和處罰決定便確定了再審申請人應當承擔法律責任及法律責任的具體承擔方式。松滋市安監局其后對再審申請人作出行政處罰受62號批復的拘束，明確以該批復為據作出了4024-3號處罰決定。可見，62號批復構成針對特定主體就特定事項作出的行政處理決定，已對再審申請人的權利義務直接產生實際影響，該批復構成可訴的行政行為，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。一、二審法院以該批復不屬于人民法院行政訴訟受案范圍為由裁定駁回再審申請人的起訴及上訴，均構成適用法律錯誤，依法應予糾正。

綜上，再審申請人提出的再審被申請人所作62號批復屬于人民法院行政訴訟受案范圍的主張成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項及《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百二十三條第三項之規定，裁定如下：

一、撤銷湖北省高級人民法院（2016）鄂行終51號行政裁定；

二、撤銷湖北省荊州市中級人民法院(2015)鄂荊州中行初字第00015號行政裁定；

三、指令湖北省荊州市中級人民法院繼續審理本案。

審判長　　黃永維

審判員　　王振宇

審判員　　李緯華

二〇一八年十二月二十七日

書記員　　薛　菁